информацию общественности". 24
Вместо этого иностранные правительства нуждались в помощи. И эти "юристы-лоббисты и советники по связям с общественностью" могли стать их проводниками. Эти американцы могли ориентироваться в контурах все более сложных коридоров власти и влияния в Соединенных Штатах. И если за несколько десятилетий до этого только один Айви Ли был готов работать с иностранными клиентами, то к середине холодной войны появилось гораздо больше американцев, готовых подписать контракт.
По крайней мере, так думали политики. Но поскольку в FARA внимание уделялось исключительно пропаганде, а не растущему объему услуг, доступных иностранным режимам, в первую очередь из американского сектора "белых воротничков", законодатели не имели ни малейшего представления. Казалось, что иностранное лоббирование снова на подъеме, но не было никакого способа отследить, верна ли эта тенденция или кто за ней стоит.
Поэтому американские политики еще раз скорректировали FARA. На этот раз они надеялись, что изменения приживутся, и FARA наконец-то оправдает свои надежды.
Наиболее заметное изменение, произошедшее в 1966 году, внесло поправки в FARA "в надежде переключить внимание с пропагандистов на лоббистов", как говорилось в одной из более поздних экспертиз. 25 Структура FARA фактически осталась прежней. Те, кто работает от имени иностранных режимов, должны были предоставлять документы в Министерство юстиции, описывая свою работу, полученные платежи и целевую аудиторию, все от имени своих иностранных покровителей (теперь называемых "иностранными принципалами"). 26 Копии контрактов и коммюнике по-прежнему должны были раскрываться и предоставляться американской общественности для ознакомления. 27
Но вместо того, чтобы заниматься пропагандой, FARA теперь будет заниматься так называемой "политической деятельностью". 28 Согласно новой формулировке, "политическая деятельность" - это все, "что, по мнению лица, занимающегося ею, окажет или намеревается оказать какое-либо влияние на любое агентство или должностное лицо правительства Соединенных Штатов или на любую часть населения в Соединенных Штатах". Все, что связано с изменением американской политики или с продвижением интересов "иностранного принципала" - все, что в широком смысле связано с лоббированием, - теперь будет подпадать под действие FARA. 29.
Для тех, кто разбирался в этом сухом бюрократическом языке, последствия были очевидны. Любой человек, занимающийся лоббированием или влиянием от имени иностранных режимов, компаний и политиков, теперь должен будет регистрировать свою работу. Сюда вошли советники по связям с общественностью, рекламные агенты и политические консультанты, а также "юристы-лоббисты", внезапно зашумевшие в Вашингтоне. (Еще одно, менее значительное изменение в этих поправках запрещало политические пожертвования от иностранных граждан - к этой теме мы еще вернемся в последующих главах).
Во многих отношениях этот сдвиг был революционным - и Ли бы его признал . Американские политики больше не были заинтересованы в пропаганде ради пропаганды. Теперь, когда в середине XX века лоббирование стало входить в свои права, законодатели осознали, что иностранные интересы могут использовать его в своих интересах. Эти изменения, произошедшие в 1966 году, заложили основу для регулирования иностранного лоббирования, которое во многом остается с нами до сих пор. Внезапно юристы, консультанты и другие лица, которых обычно не причисляли к лоббистам, были поставлены в известность.
Но, оглядываясь на десятилетия назад, можно заметить, что поправки породили пару проблем, которые в последующие годы станут еще более очевидными. Первая связана с исключениями, включенными в новую формулировку. Хотя изменения нацелили FARA в первую очередь на тайные лоббистские усилия, чиновники решили освободить от ответственности некоторых лиц и организации, которые номинально не подпадали под действие FARA - и которые, как были уверены чиновники, не нуждались в дальнейшей прозрачности.
Например, новостные организации, принадлежащие иностранцам, не должны будут регистрироваться в качестве иностранных агентов, если они занимаются "добросовестной новостной или журналистской деятельностью". Дипломатам также не придется регистрироваться, как и тем, кто занимается "частной и неполитической деятельностью", включая академиков и ученых. 30
Самое примечательное - и, возможно, ироничное, учитывая новый интерес к "адвокатам-лоббистам", - законодатели предусмотрели исключение для адвокатов, "действующих в ходе юридического представительства". 31 Пока американские адвокаты ограничивали свою работу от имени иностранных клиентов рамками зала суда, им не нужно было регистрировать свою деятельность в федеральном правительстве. "Адвокаты представляют клиентов, которые могут быть или не быть виновными, и когда улики против них очевидны, клиенты почти всегда попадают в тюрьму", - гласило одно из сравнений. "Лоббисты диктаторов работают на людей, чьи преступления, как правило, документально подтверждены, и когда им это удается, они укрепляют хватку своих клиентов за власть и возможность продолжать угнетать своих граждан и грабить национальную казну". Единственные, кто рискует попасть в тюрьму, - это политические диссиденты, выступающие против клиентов диктатора." 32
В то время все эти исключения имели определенный смысл. Журналисты, выполняющие свою работу, ученые и исследователи, заинтересованные в стремлении к знаниям, адвокаты, предлагающие своим клиентам наилучшее представительство, на которое они только способны: все это были однообразные, аполитичные вопросы. Все они могут, и должны быть освобождены от регистрации в FARA. Потому что, конечно, ни один иностранный режим никогда не попытается использовать эти исключения и лазейки в своих интересах, верно?
ВТОРАЯ ПРОБЛЕМА, связанная с новыми поправками, была уже знакомой: обеспечение ресурсами. Хотя новые поправки расширили перечень наказаний, которые прокуроры могут применять к нарушителям FARA - теперь они включают как гражданские, так и уголовные штрафы, а также потенциальные годы тюремного заключения, - они ничего не сделали для реального усиления надзора за регистрацией в соответствии с FARA. Иными словами, законодатели велели Министерству юстиции расширить сферу своей деятельности, связанной с FARA, но при этом не выделили никаких дополнительных средств или персонала для выполнения этой задачи.
Эта проблема возникла не сразу. Как и в случае с другими изменениями, связанными с FARA, поправки поначалу работали. Вскоре после принятия новых правил число регистрирующихся в FARA достигло пика, и к началу 1966 года в Министерстве юстиции было зарегистрировано 511 иностранных агентов. 33 Сотни американцев и фирм раскрывали информацию о своей работе по лоббированию за рубежом, и казалось, что FARA наконец оправдывает свой потенциал.
Но некоторые американские чиновники хотели убедиться в этом. В конце концов, в прошлые годы обещания FARA не оправдались. История может повториться.
Поэтому в 1974 году Управление правительственной отчетности США (GAO) - федеральный орган, которому поручено следить за тем, чтобы законодательство действительно работало так, как планировалось, - санкционировало исследование последствий изменения FARA. 34 И то, что обнаружили исследователи, ошеломило их.
На бумаге поправки выглядели успешными, собирая постоянный поток регистрирующихся и раскрывающих информацию. Но, как и в первые несколько десятилетий после принятия FARA, между риторикой и реальностью существовала разительная
